Der EU beitreten heisst Souveränität gewinnen

Der EU-­Bei­tritt wird in der Schweiz aus un­ter­schied­lichs­t​en Gründen ab­ge­lehnt. Was die Geg­ner am meis­ten stört, ist der „Verlust an na­tio­nal­staat­li­c​her Souveränität“, der mit dem Bei­tritt ver­bun­den wäre. Die­ses Ar­gu­ment wird gebetsmühlenartig vor­ge­tra­gen, aber nie hin­ter­fragt. Vor allem wer­den zwei an­dere zen­trale Fra­gen weder ge­stellt noch be­ant­wor­tet: Wel­cher Ver­lust an „nationalstaatlicher Souveränität“ ist mit dem Bi­la­te­ra­lis­mus ver­bun­den? Und: Wel­chen Souveränitätsgewinn brächte der Bei­tritt? Es ist of­fen­kun­dig, dass sich eine faire Ana­lyse der Souveränitätsfrage auf beide Op­tio­nen be­zie­hen muss - den Bei­tritt und den Ver­zicht auf den Bei­tritt.

Am 19. Oktober 2011 hat der Bundesrat neue Effizienzvorschriften​ für TV-Geräte, Umwälzpumpen, Leuchtstoff- und Strassenlampen, Set-Top-Boxen sowie Kühl- und Gefriergeräte erlassen. Sie bewirken in der Schweiz eine jährliche Stromeinsparung, die dem dreifachen Jahresverbrauch des Kantons Schaffhausen entspricht. Die neuen Vorschriften entsprechen zu hundert Prozent denjenigen der EU.

Der Bundesrat hat am 18. Mai 2011 Sanktionen gegen Syrien ergriffen und diesen Schritt wie folgt begründet. „Damit schloss sich die Schweiz den Massnahmen an, welche die EU am 9. Mai ergriffen hatte. Seither wurden die Sanktionen im Einklang mit der EU mehrmals verschärft. Durch die Übernahme der EU-Sanktionen wollte der Bundesrat insbesondere auch verhindern, dass es zu Umgehungsgeschäften über die Schweiz kommt.“

„Wackelige Rutschbahnen, morsche Baumstämme: Ein Drittel der Spielplätze von städtischen Siedlungen weist gravierende Sicherheitsmängel auf. Dies zeigt eine Untersuchung von Grün Stadt Zürich … Die Liegenschaftenverwalt​ung will nun alle beanstandeten Spielplätze umgestalten. Sie sollen in Zukunft den europäischen Sicherheitsnormen entsprechen… Diese Normen für Produkte und Dienstleistungen sollen den Warenfluss in Europa erleichtern. Sie sind in der Schweiz seit 1999 in Kraft als der Bund das entsprechende Werk ratifiziert hat.“ (Tagesanzeiger vom 20. Oktober 2011)

Der autonome Nachvollzug

Diese drei Beispiele sind absolut zufällig aus den Tagesaktualitäten herausgepflückt. Sie könnten beliebig ergänzt werden, denn solche mehr oder weniger stillschweigenden Rechtsübernahmen gehören in der Schweiz längst zum Alltag. Man nennt sie „autonomer Nachvollzug“. Wir passen unsere Vorschriften dem europäischen Recht an, ohne dass wir es aus vertraglichen Gründen tun müssten. Wir tun es nicht als Resultat von Verhandlungen, sondern „freiwillig“, wobei natürlich zu fragen ist, wie frei dieser Wille wirklich ist. Ganz offensichtlich verspricht man sich in der Schweiz von der Übernahme europäischen Rechts aber Vorteile oder zumindest die Verhinderung von Nachteilen. Um das Böse schlechthin kann es sich bei der EU also nicht handeln …

Der autonome Nachvollzug geschieht ständig in den verschiedensten Bereichen, oft auf Stufe Verwaltung, häufig auf Stufe Regierung, immer mal wieder auf Stufe Parlament, fast nie auf Stufe Stimmvolk. Eine Studie der Universität Bern hat aufgezeigt, dass 60 Prozent der Schweizer Gesetze dem europäischen Recht vollständig oder in nennenswertem Ausmass  angeglichen worden sind. Die damalige Aussenministerin Micheline Calmy-Rey kommentierte diesen Befund im Nationalrat anlässlich der Debatte über die Europapolitik im März 2011 diplomatisch mit dem Satz: „Diese Souveränitätsbilanz ist nicht gerade positiv.“ Das Urteil der Bundesrätin hätte auch härter ausfallen können. Ihre Formulierung ist aber typisch für die vorherrschende Sprachregelung in der Schweiz. Man will nicht wahrhaben, was wahr ist, dass wir nämlich unter dem beschönigenden Begriff des autonomen Nachvollzugs sehr viel mehr Nachvollzug betreiben als Autonomie praktizieren. Sehr oft ist es schierer Sachzwang, der uns die Anpassung im eigenen Interesse aufnötigt, manchmal ist es einfach vernünftig.

Den vorläufigen Höhepunkt erreichte die Praxis des autonomen Nachvollzugs mit dem „Cassis de Dijon-Prinzip“. Es besagt, dass ein in einem EU-Staat zugelassenes Produkt in allen anderen EU-Staaten ebenfalls als zugelassen gilt. Vereinbart ist also der gegenseitige Marktzugang bei gegenseitiger Anerkennung von nationalen Produktevorschriften.​ Die Schweiz hat ausgerechnet auf diese Gegenseitigkeit verzichtet, die bei zwischenstaatlichen Abkommen sonst unverzichtbar ist. Sie lässt europäische Produkte auf ihre Märkte ohne dass Schweizer Produkte auf den europäischen Märkten zugelassen wären. Sie gibt, nimmt aber nichts.

Autonomer Nachvollzug heisst Übernahme von Recht, das andere beschlossen haben, nämlich die 27 EU-Staaten oder das europäische Parlament. Autonomer Nachvollzug bedeutet die schrittweise, oft lautlose Preisgabe von nationaler Selbstbestimmung. Der frühere Spitzendiplomat Franz Blankart hielt in der NZZ am Sonntag vom 25. Oktober 2011 fest: „Das Ausmass des autonomen Nachvollzugs bestimmt den Grad der einseitigen nationalen Abhängigkeit.“ Er schob die Frage nach: „Wann ist der Grad des autonomen Nachvollzugs erreicht, bei welchem die Schweiz zur wirtschaftlichen EU-Kolonie mit lokaler Selbstverwaltung wird“?

Die bilaterale Rechtsübernahme

Der autonome Nachvollzug ist nicht der einzige Weg auf dem EU-Recht zu Schweizer Recht wird. Der andere Weg ist der bilaterale. Da gibt es die über 120 sektoriellen Abkommen, die den Beitritt der Schweizer Wirtschaft zum europäischen Binnenmarkt oder des Landes zum europäischen  Rechtsraum regeln, davon 18 besonders bedeutende, über die das Stimmvolk zu entscheiden hatte. Diese sektoriellen Abkommen werden zwar auf der Grundlage zweier Rechtsbestände verhandelt, des schweizerischen und des europäischen; aber weil die Verträge der Schweizer Wirtschaft den Zugang zum grossen europäischen Markt verschaffen, dessen Marktordnung die EU bestimmt, beinhalten sie die weitgehende Anpassung des schweizerischen Rechts an das europäische, das ohne unser Mittun entstanden ist. Wir übernehmen das Gemeinschaftsrecht - den „acquis communautaire“ - zwar nicht vollständig und handeln immer mal wieder eine Sonderlösung aus, aber das legislative Grundmuster, aus dem dieser Vertragsteppich gewoben ist, ist europäisch, nicht schweizerisch.

Beson​ders ausgeprägt ist das der Fall beim Güterverkehrsabkommen​ (24-Stunden-Regel), beim Luftverkehrsabkommen und beim Vertrag Schengen/Dublin. Dieser verpflichtet die Schweiz, neues EU-Recht binnen zweier Jahre zu übernehmen. Frei sind wir lediglich noch bei der Art und Weise, wie wir das tun, nämlich gemäss den in der Schweiz vorgesehenen politischen Prozessen, aber nicht mehr bei der Frage, ob wir es tun wollen oder nicht. Wir müssen die Entscheide der EU-Länder befolgen oder aus dem Vertrag wieder austreten. Das Schengen-Recht verändert sich ausgesprochen dynamisch; entsprechend gross ist die Zahl der von der Schweiz zu vollziehenden Anpassungen. In den meisten Fällen passt der Bundesrat an, einige Male musste das Parlament referendumsfähige Gesetze ändern, einmal kam es zum Referendum (biometrische Pässe). Der Schengen-Vertrag räumt der Schweiz ein Mitspracherecht bei der Erarbeitung von neuem EU-Recht auf Verwaltungs- und Regierungsebene ein („decision shaping“), nicht aber auf Parlamentsebene und nicht auf der Entscheidungsebene („decision making“). Wir können also unseren Einfluss geltend machen, aber wir sind nicht dabei, wenn beschlossen wird. Wir sind dann aber wieder dabei, wenn wir die Beschlüsse der anderen befolgen und in unser nationales Recht einbauen müssen als wären wir ein EU-Mitgliedstaat. Vom Blickwinkel der „nationalstaatlichen Souveränität“ und Unabhängigkeit aus gesehen erleidet die Schweiz in diesem zentralen Politikbereich der Sicherheit eine erhebliche Einbusse.

Ähnlich wie „Schengen“ funktioniert das Güterverkehrsabkommen​. Die Schweiz hat Mitsprache-, aber nicht Mitbestimmungsrechte und vollzieht die Beschlüsse der EU gemäss ihrem eigenen Rechtssetzungsverfahr​en. Sollte sie einmal Nein sagen, darf die EU mit Gegenmassnahmen reagieren. Um einen gröberen Konflikt zu verhindern, sieht das Abkommen ein Schiedsgericht vor, das die europäischen Sanktionsmassnahmen auf ihre Verhältnismässigkeit hin überprüfen darf. Es tritt allerdings nur in Aktion, wenn beide Parteien einverstanden sind, das heisst, die EU kann sich weigern und sitzt damit am längeren Hebel. Da es bei der Nachführung dieses Abkommens ausschliesslich um die Übernahme von EU-Recht durch die Schweiz geht und nie um Übernahme von Schweizer Recht durch die EU, liegt klarerweise auch in diesem für die Wirtschaft zentralen Bereich ein Verlust an „nationalstaatlicher Souveränität“ und Unabhängigkeit vor.

Am weitesten geht das bilaterale Luftverkehrsabkommen.​ Es sichert der Schweiz zwar den Zugang zum zivilen Luftfahrtmarkt der EU, aber es verpflichtet die Schweiz eben auch zur vollständigen Übernahme des Gemeinschaftsrechts inklusive der jeweiligen Aktualisierungen. In diesem Bereich ist der Souveränitätsverlust also total und nicht einmal abgefedert durch vertraglich vereinbarte Mitspracherechte.

Di​e Souveränitätsbilanz des Bilateralismus ist also ebenso ernüchternd wie diejenige des autonomen Nachvollzugs: Wir haben mit jedem bilateralen Vertrag ein mehr oder weniger grosses Stück Souveränität abgegeben und haben uns mit jedem bilateralen Vertrag etwas abhängiger gemacht von der EU. Damit aber nicht genug.  Die Abkommen sind ja in dem Sinne statisch als sie einen Rechtsbestand zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses  abbilden; das EU-Recht entwickelt sich aber dynamisch weiter und verändert die für die EU-Staaten geltende Marktordnung. Da die Schweiz auf Grund der bilateralen Verträge sektoriell Marktteilnehmerin ist, entsteht für sie aus dieser innereuropäischen Rechtsdynamik ein wachsender Revisionsbedarf, den man besser als Anpassungsdruck beschreiben würde. In einer Analyse des „Center for security studies“ CSS der ETH Zürich heisst es dazu: „Es zeichnet sich ab, dass die bilateralen Verträge immer mehr in den Sog der dynamischen Rechtsentwicklung in der EU geraten, obwohl die meisten von ihnen als zwischenstaatliche Abkommen konzipiert wurden. Damit droht ein wachsender Souveränitätsverlust der Schweiz.“ (CSS Newsletter, Ausgabe Nr. 81, Oktober 2011) Gleich in der Analyse, aber ungleich härter im Urteil ist Alt-Staatssekretär Franz Blankart: „Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, ja Tragik, dass jene, die den EWR seinerzeit als einen der Schweiz unwürdigen Vertrag abqualifiziert haben, heute die bilateralen Verträge hoch loben, obwohl diese eine viel grössere Satellitisierung der Schweiz beinhalten als der EWR, nämlich die sektorielle Kolonisierung.“  (NZZ am Sonntag, 25. Oktober 2011).

Es  gibt ja überhaupt kein Land, das de facto stärker als die Schweiz in die EU integriert wäre mit Waren- und Finanzströmen, auch kein EU-Mitgliedsland.  Wir haben für über eine Milliarde Franken pro Tag Handel. Dazu kommen die umfangreichen Personenströme. Dazu kommen unsere drei Landessprachen die identisch sind mit den Sprachen der drei wichtigsten und grössten EU-Staaten. Dazu kommt die kulturelle Verflechtung, die touristische Verflechtung, die wissenschaftliche Verflechtung. „Wir sind das besteuropäisierte Land“, lautet die Diagnose von Dieter Freiburghaus, emeritierter Professor für europäische Studien, und weil die Internationalisierung​ der Wirtschaft notwendigerweise zur Internationalisierung​ der Politik führt, ist auch seine Schlussfolgerung korrekt: „Wir passen uns in einem Masse dem EU-Recht an, das der Bevölkerung gar nicht wirklich klar wird … Darum besteht die Illusion, wir seien gesetzgeberisch noch hochgradig autonom, aber das sind wir nicht.“ (In: Die Schweiz wählt – sieben Gespräche. Verlag Journal 21, Zürich 2011, S. 21)

Das institutionelle Rahmenabkommen

Vor diesem Hintergrund ist die aktuelle Kontroverse zwischen der Schweiz und der EU um ein „institutionelles Rahmenabkommen“ leicht zu verstehen. Die EU vertritt den durch ihr Gemeinschaftsrecht geregelten europäischen Binnenmarkt, zu dem die Schweizer Wirtschaft mittels der sektoriellen Abkommen Zugang bekommen hat. Das Gemeinschaftsrecht ändert sich mit den Jahren wie sich das nationale schweizerische Recht auch ändert; das ist nichts als die Anpassung an stattgefundenen gesellschaftlichen, technischen, ökologischen und wirtschaftlichen Wandel. Was sich hingegen nicht ändert, sind die zwischen der EU und der Schweiz abgeschlossenen bilateralen Verträge. Sie ändern sich nur, wenn sie neu verhandelt werden. Und genau das will die EU nicht mehr. Es ist ihr zu aufwändig, zu zeitraubend und mit Blick auf die 27 Staaten, die ihr angehören und geändertes EU-Recht pflichtgemäss übernehmen müssen, auch zu sonderfallig.

Diese Weigerung der EU, bei der Bewirtschaftung des bilateralen Vertragswerks so weiter zu fahren wie bis anhin, hat viel zu tun mit der seit dem Vertrag von Lissabon klar aufgewerteten Stellung des EU-Parlaments, in dessen Kompetenz der Abschluss von Verträgen mit der Schweiz nun fällt. Die Bereitschaft schwindet, dem mitten unter ihnen befindlichen 28. Staat Europas Extrawürste zu servieren mit Zutaten und Beilagen, die sie selbst ganz gerne auch hätten, auf die sie aber im Rahmen des innereuropäischen Interessenausgleichs verzichten mussten. Sie beharren zunehmend darauf, dass für die Schweiz gelten soll was für sie auch gilt - die Regeln des Binnenmarktes. Darum verlangt die EU von der Schweiz in Bezug auf die Revision bestehender bilateraler Verträge oder die Aushandlung von neuen sektoriellen Abkommen die integrale Übernahme von EU-Recht und winkt immer mal wieder mit dem Zaunpfahl der Isolation: „Seither hat die EU im Rahmen bilateraler Verhandlungen mit der Schweiz mehrmals Vertragsbestimmungen vorgeschlagen, die das automatische Dahinfallen oder die automatische Sistierung eines Abkommens für den Fall vorsehen, dass die Schweiz neues EU-Recht nicht übernehmen kann.“ (Bericht des Bundesrates über die Evaluation der schweizerischen Europapolitik, 17. September 2010, S.38). Die EU verlangt von der Schweiz also im Bereich des Binnenmarkts (und nur da!) die automatische Übernahme ihres Rechts mit folgender Begründung: „Allerdings erinnert der Rat in Bezug auf Abkommen über die Beteiligung der Schweiz an einzelnen Bereichen des Binnenmarktes … dass eine einheitliche und gleichzeitige Anwendung und Auslegung des sich ständig weiter entwickelnden gemeinschaftlichen Besitzstandes als unerlässliche Voraussetzung für einen funktionierenden Binnenmarkt ebenso sicher gestellt sein muss wie Mechanismen zur Überwachung und Durchsetzung und ein Schlichtungsmechanism​us.“ (Rat der EU, Schlussfolgerungen zu den Beziehungen mit den EFTA-Staaten vom 13. Dezember 2010, Pkt. 49)

Innerhalb der EU gibt es als Behörde, die über Konflikte bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts entscheidet, den Europäischen Gerichtshof EuGH. Für Konflikte im EWR-Raum, zu dem neben der EU die Länder Norwegen, Island und Liechtenstein gehören, gibt es den EFTA-Gerichtshof. Für Konflikte zwischen der Schweiz und der EU gibt es keine Gerichtsbarkeit. Es gibt nur für jeden bilateralen Vertrag einen „Gemischten Ausschuss“, dem aber keine Entscheidungsbefugnis​ zukommt. Wenn sich die Parteien nicht gütlich einigen können, wird nicht entschieden, das Problem wird ungelöst vor sich her geschoben, oft jahrelang. Das ist selbstredend für alle Beteiligten unbefriedigend, für die EU aber offensichtlich viel unbefriedigender als für die Schweiz, weil sie ihren Mitgliedsländern gegenüber verpflichtet ist, das Gemeinschaftsrecht zu schützen und niemanden zu bevorzugen, schon gar nicht Nicht-Mitglieder. Dieter Freiburghaus sieht uns zu Recht „langfristig in einer ziemlich ungemütlichen Situation. So geht das auf die Dauer einfach nicht. Man kann einem Club nicht mit einem Bein beitreten und mit dem anderen Bein will man unbedingt draussen bleiben“. (In: Die Schweiz wählt, S. 15)

Für die Schweiz ist der Bilateralismus der Königsweg, für die EU ist er die Sackgasse. Bevor neue sektorielle Marktzugangs-Abkommen​ abgeschlossen werden, will sie ein institutionelles Rahmenabkommen, das erstens die Verwaltung und Aktualisierung der bestehenden bilateralen Verträge neu regelt und zweitens festlegt, auf welcher Rechtsgrundlage neue Verträge stehen sollen. Die Position der EU ist klar. Sie fordert bei den Aktualisierungen wie bei den Neuverhandlungen die Übernahme des „acquis communautaire“, und sie hätte als Streitbeilegungsinsta​nz am liebsten den Europäischen Gerichtshof. Sie macht weitere Marktöffnungsschritte​ abhängig von der Bereitschaft der Schweiz, ihr  institutionell weit entgegen zu kommen. Das aber ist gerade die Knacknuss für die Schweiz, denn sowohl die automatische Übernahme von EU-Recht wie die Übergabe der Konfliktlösungskompet​enz an den EuGH berühren die Frage der nationalen Selbstbestimmung im Kern. Es rächt sich jetzt, dass bisher so getan wurde, als sei der Bilateralismus eine Methode zur ungeschmälerten Sicherung der nationalen Unabhängigkeit und Souveränität. Dabei wird geflissentlich unterschlagen, dass mittels autonomem Nachvollzug und sektoriellen Abkommen erhebliche Souveränitätseinbusse​n verbunden und schon geschehen sind.

Die Schweiz hat ihrerseits aus wirtschaftlicher Interessenlage heraus kein Interesse an eingefrorenen Beziehungen, auch nicht an veralteten Vertragsinhalten. Sie will ja im Binnenmarkt voll mitmachen, weil er der mit Abstand wichtigste Markt ist für sie. Sie muss mit der europäischen Dynamik Schritt halten und kann daher gar nichts dagegen haben, dass die sektoriellen Abkommen nachgeführt werden. Sie kann auch nichts dagegen haben, dass hängige Konflikte entschieden werden und sie wünscht sich sogar aktiv neue Verträge. Sie muss also eine Verhandlungsposition entwickeln, die über den status quo hinaus geht. Was bietet sie an? Sie greift zurück auf jene zwei bilateralen Verträge, die bereits institutionelle Regelungen enthalten - Schengen/Dublin und Güterverkehr:

-     ​     Sie ist einverstanden, dass Nachverhandlungen und Neuverhandlungen auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts geführt werden;

-          Sie lehnt den automatischen Nachvollzug von EU-Recht ab;

-          Sie will ein Mitspracherecht bei der Entwicklung jenes Rechts, das sie übernehmen soll (decision shaping);

-         ​ Sie will, dass die EU unsere direktdemokratischen Rechtssetzungsprozess​e für den Fall der Übernahme von Gemeinschaftsrecht respektiert; in dieser Position ist die Möglichkeit eingeschlossen, dass Parlament und/oder Stimmvolk einmal Nein sagen zu einer Verhandlungslösung;

-          Für diesen Fall braucht es eine Folgeregelung, die nicht als Guillotineklausel ausgestaltet sein darf (sofortige Vertragsauflösung), der EU aber das Recht auf eine verhältnismässige Reaktion (Sanktion) zugesteht;

-        ​  Es braucht eine Streitbeilegungsinsta​nz wie es sie beim Güterverkehrsabkommen​ in Form des gemeinsam einberufenen Schiedsgerichts schon gibt.

Solche Vorschläge hat die EU bisher abgelehnt, der Bundesrat brütet über neuen Ideen und hat bei Professor Daniel Thürer und beim Bundesgericht Gutachten bestellt und inzwischen auch bekommen. Am meisten Chancen dürfte der Beizug des EFTA-Gerichtshofes haben, weil die Schweiz einerseits EFTA-Mitglied ist und weil die EU diesen Gerichtshof als Instanz für Streitigkeiten im EWR bereits akzeptiert hat. Logischerweise müsste das Gericht aber mit Schweizer Mitgliedern angereichert werden, weil es sonst wie der EuGH ausschliesslich „fremde Richter“ wären, die über uns urteilen.

Durch die Hintertür EFTA-Gerichtshof kommen der EWR und ein allfälliger Beitritt der Schweiz zu ihm wieder ins Gespräch. Der Bundesrat schreibt in seinem „Evaluationsbericht“:​ „Ein EWR-Beitritt brächte zu einem gewissen Grad eine Schwächung der schweizerischen Autonomie, würde aber anderseits die Rechtssicherheit erhöhen. Das Problem der Überwachung der Abkommen und der Streitbeilegungsmecha​nismen wäre durch die Anwendung der entsprechenden EWR-Instrumente weitgehend gelöst.“ (S. 6) Zu einer positiven Beurteilung der Variante EWR-Beitritt kommt in der Studie von Katja Gentinetta  „Souveränität im Härtetest: Selbstbestimmung unter neuen Vorzeichen“ der wirtschaftsnahe Thinktank „Avenir suisse“. Von Dieter Freiburghaus weiss man seit längerem, dass er die Variante EWR-Beitritt aus pragmatischen Gründen bevorzugt.

Die Souveränitätsfrage

D​er Unterschied zwischen dem, was die EU will (automatische Rechtsübernahme)und dem, was schon Praxis ist (autonomer Nachvollzug und bilaterale Verträge), ist nicht so gross, wie viele meinen, aber er ist zu gross um zu meinen, es komme nicht drauf an. Die Verhandlungsposition der EU ist für die Schweiz nicht annehmbar, auch für die schweizerische Linke nicht. Eine automatische Rechtsübernahme kommt ebenso wenig in Frage wie die Unterstellung unter ein Gericht, bei dessen Bestellung und personeller Besetzung die Schweiz nichts zu sagen hat. Beides wäre reine Fremdbestimmung und als solche prinzipiell abzulehnen. Was also tun?

Die Diskussion über die Souveränitätsfrage muss über die Gegenpositionen nationale Selbstbestimmung versus internationale Fremdbestimmung hinaus erweitert werden durch Einbezug der Option internationale Mitbestimmung. Vom Zustand der vollständigen nationalen Unabhängigkeit ist die Schweiz als Folge des Bilateralimus und des autonomen Nachvollzugs schon weit entfernt und sie entfernt sich davon täglich ein Stücklein mehr. Darüber hinaus gibt es aber reihenweise Souveränitätseinbusse​n, die mit der EU nichts zu tun haben, sondern mit der wirtschaftlichen Globalisierung. Auch sie wird ja begleitet von politischen Globalisierungsschrit​ten, die in der Bildung internationaler Organisationen und zur Abtretung nationaler Kompetenzen an sie zum Ausdruck kommen:

-          Im März 2009 hat die Schweiz unter massivstem ausländischem Druck („Schwarze Listen“ von Steueroasen) die von der OECD ausgearbeiteten Bestimmungen zur Amtshilfe in Steuersachen übernehmen und damit ihr zäh verteidigtes Bankgeheimnis opfern müssen. Das Beispiel zeigt, wie Sachzwänge die gleiche Wirkung entfalten können wie  richterliche Anordnungen oder gesetzliche Verpflichtungen. Von nationaler Unabhängigkeit und freiem Willen bleibt da nicht mehr viel übrig.

-          Nach der weltweiten Bankenkrise der Jahre 2007/2008 legte der „Basler Ausschuss“ neue Grundsätze für die Bankenregulierung fest (Basel III). Sie bilden das Minimum an Vorschriften, das die Mitglied-Staaten in ihre nationale Gesetzgebung übernehmen müssen. Die Tatsache, dass die Schweiz in Wahrnehmung ihrer nationalstaatlichen Souveränität darüber hinaus geht und ihre Grossbanken noch stärker an die Kandare nimmt, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie sich den Beschlüssen des Basler Ausschusses unmöglich hätte entziehen können. Auch da also eine klare Einbusse an nationaler Unabhängigkeit.

Ähnl​iche Ausführungen liessen sich machen über die Regulierungen der Welthandelsorganisati​on WTO und jene vieler anderer internationaler Organisationen. Der Unterschied zwischen dem, was sie der Schweiz auferlegen und dem, was ihr die EU auferlegen will, ist die vorhandene bzw. nicht vorhandene Mitbestimmung. Ob OECD, Basler Ausschuss, WTO, UNO - die Schweiz ist als Mitglied mit vollem Stimmrecht dabei, wenn für alle Mitglieder gültige Beschlüsse gefasst werden.  Bei der EU sind wir nicht Mitglied und bestimmen deshalb nicht mit bei Beschlüssen, die wir ganz oder teilweise übernehmen (müssen). Das macht unter Souveränitätsvorzeich​en den grossen Unterschied.

Schl​ussfolgerungen

1. Die​ nationalstaatliche      Souveränität, verstanden als völlige Entscheidungsfreiheit​ des Staates      Schweiz, deckt sich weder de jure noch de facto mit der realen Situation      des Landes. Die internationale Verflechtung von Märkten und Staaten hat      als „Globalisierung der Welt“ und „Europäisierung Europas“ in der Nachkriegszeit      massiv zugenommen. Beschlüsse internationaler Gremien treten in      erheblichem und ständig wachsendem Ausmass an die Stelle von Beschlüssen innerstaatlicher      Gremien. Das für die Schweiz massgebende Recht wird zunehmend ausserhalb      der Landesgrenzen und damit ausserhalb der schweizerischen      Institutionen  gestaltet und      gesetzt.
2. Die nationalstaatliche      Souveränität wird insbesondere auch unterlaufen durch die internationalen      Konzerne, die sich länderweisen Regulierungen nicht nur zu entziehen      vermögen, sondern es mit ihrer Wirtschaftsmacht auch verstehen, auf den      Nationalstaat entweder massiven Einfluss zu nehmen (z. B. Pharmaindustrie)      oder mehrere Nationalstaaten gegen einander auszuspielen (z. B. Steuerpolitik).
3. Unte​r      Souveränitäts-Vorzeic​hen besteht ein zentraler Unterschied zwischen      Fremdbestimmung und Mitbestimmung. Fremdbestimmung ist als kompletter      Gegensatz zur Selbstbestimmung für Staaten inakzeptabel, denn sie ist ja      identisch mit totalem Souveränitätsverlust.​ Mitbestimmung dagegen heisst,      mit vollem Stimmrecht dort dabei zu sein, wo das für den eigenen Staat      geltende Recht beschlossen wird. Sie hebt also den mit der      Kompetenzabtretung an aussernationale Gremien verbundenen      Souveränitätsverlust ein Stück weit wieder auf und ergänzt ihn mit einem      Souveränitätsgewinn, der darin besteht, Recht mitzusetzen, das auch für      andere Staaten gilt.
4. Die Schweiz übernimmt auch      Recht, das andere internationale Organisationen wie die OECD, die UNO oder      die WTO  für ihre Mitgliedsländer      beschliessen. Es ist aber immer Recht, an dessen Gestaltung sie bis und      mit Entscheidung dabei ist. Diese institutionelle Position des voll      stimmberechtigten Mitglieds einer zwischenstaatlichen Körperschaft macht      den entscheidenden Unterschied: Dem Verlust an nationalstaatlicher Souveränität      steht der Gewinn an internationalstaatlic​her Souveränität gegenüber -      Mitbestimmung statt Fremdbestimmung. Dieser Gewinn kann durch interne      Regelungen der internationalen Organisationen mehr oder weniger gross      ausfallen: In der WTO zum Beispiel herrscht das Einstimmigkeitsprinzi​p, in      der EU teilweise auch.
5. Der autonome Nachvollzug      und die bilateralen Verträge enthalten ein relativ hohes Mass an      Fremdbestimmung der Schweiz durch die EU. Wir haben zwar ein gewisses      Mitwirkungsrecht, aber nur ein sehr eingeschränktes bis überhaupt nicht      vorhandenes Mitentscheidungsrecht​. Der EU-Beitritt wäre verbunden mit der      Abtretung von zusätzlichen Kompetenzen an die Union, dies aber bei      gleichzeitiger Aufnahme als Mitglied mit vollem Stimmrecht. Er würde die Selbstbestimmung      zwar weiter reduzieren, dafür aber die Fremdbestimmung beseitigen und      durch die Mitbestimmung ersetzen. Angesichts des in der EU immer noch      starken Minderheitenschutzes (Einstimmigkeitsprinz​ip oder Entscheidungen      mit qualifiziertem Mehr) ist das Mitbestimmungsrecht für einen Kleinstaat      ähnlich stark ausgeprägt wie dasjenige in der Schweiz mit der      Übervertretung der kleinen Kantone im Ständerat.
6. Der Verlust an Selbstbestimmung      könnte zusätzlich aufgefangen werden durch innerschweizerische Demokratiereformen      wie zum Beispiel die Einführung einer Europa-Initiative oder des      Europa-Referendums. Zudem könnte die Schweiz als EU-Mitglied die      notwendige Demokratisierung der EU sehr viel besser vorantreiben denn als      aussenstehender Drittstaat.

Der massgebende Ausgangspunkt für eine zukunftsgerichtete Souveränitäts- oder Unabhängigkeitsdebatt​e besteht im Verlassen des geradezu irreal gewordenen Gegensatzes von Selbststimmung und Fremdbestimmung. Heute heisst Souveränität immer stärker Mitbestimmung und Einfluss dort, wo die Regeln entstehen, die früher oder später auch für uns gelten. Wer diese dritte Dimension einbezieht , kommt bezüglich EU-Beitritt der Schweiz zu einer positiven Souveränitäts-Bilanz:​ Der Beitritt würde der Schweiz nicht einen Souveränitätsverlust bescheren, wie Viele meinen oder wider besseres Wissen behaupten, er würde gegenüber dem mit viel Fremdbestimmung verbundenen status quo zu einem Souveränitätsgewinn führen. Was Vielen den Blick auf diese Bilanz verstellt, ist der von der konservativen Rechten hochgeputschte Neo-Nationalismus. Der aber ist nichts anderes als die populistische Kompensation der effektiv stattfindenden Internationalisierung​ der Politik, die ihrerseits der Internationalisierung​ der Märkte folgt.

Wir können uns bei der Beurteilung der EU und des allfälligen Beitritts der Schweiz zu ihr an unserer eigenen Gründungsgeschichte orientieren. Die Ablösung des alten Staatenbundes durch einen Bundesstaat war natürlich verbunden mit einer Souveränitätsverschie​bung von den Kantonen zum Bund, weil sie ihm ja eine Serie von Kompetenzen abtraten; aber sie war eben auch verbunden mit einer gewichtigen Souveränitätszuweisun​g an die Kantone auf Bundesebene mittels Ständerat und Ständemehr. Die Mitbestimmung ersetzte die Selbstbestimmung und verhinderte die Fremdbestimmung. Mir scheint, wir sind damit nicht schlecht gefahren.

[Dieser Artikel erschien in Widerspruch, # 61 : http://www.widerspruc​h.ch/]