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Internationales Recht (Verhältnis Landesrecht – Völkerrecht)

Dieser Text informiert über das Verhältnis zwischen internationalem Recht und dem Schweizer Landesrecht. Durch die starke Vernetzung mit dem Ausland hat die Schweiz viele internationale Verträge abgeschlossen, und es kommen laufend neue dazu. Damit untersteht sie internationalen Rechtsvorschriften.

In den letzten Jahren hat das Stimmvolk jedoch mehrere Volksinitiativen angenommen, welche gegen internationales Völkerrecht verstossen. Die dabei entstehenden Probleme bei der Umsetzung der Initiativen werden nachfolgend aufgezeigt.

Was ist internationales Recht?

Als Völkerrecht werden alle Gesetze, Verträge und Verordnungen bezeichnet, welche Rechte und Pflichten zwischen verschiedenen Staaten regeln. Man spricht dabei auch von internationalem Recht. Das Völkerrecht ist nicht ein Gesetzwerk, wie beispielsweise die Schweizer Bundesverfassung, sondern umfasst alle Verträge zwischen zwei und mehr Staaten sowie das Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze.

Das Völkergewohnheitsrecht schützt die Staaten bei der Ausübung von Rechten, welche über viele Jahre von allen Beteiligten akzeptiert und angewendet wurden, ohne dass dafür eine verbindliche Regel oder eine gesetzliche Grundlage bestand. Beispiele dafür sind das Genozid- oder das Folterverbot.

Die allgemeinen Rechtsgrundsätze decken gesetzliche Regelungen ab, welche Staaten in ihrer eigenen Rechtsordnung gemeinsam haben. Auch logische Grundsätze und spezielle Prinzipien des Völkerrechts gehören zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Bekannte Beispiele sind, dass Verträge eingehalten werden müssen, spezielles vor allgemeinem Recht kommt und neuere Gesetze ältere umstossen.

Völkerrechtliche Verträge entstehen, wenn Staaten Abkommen unterzeichnen und sich somit verpflichten, nach den vereinbarten Regeln zu handeln. Auch das Völkerstrafrecht, welches die schlimmsten Verletzungen der Menschenrechte verurteilt, ist Teil des Völkerrechtes.

Rechtsquellen Völkerrecht

Als Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts gelten rechtliche Vorschriften, welche von den Staaten nicht abgeändert werden dürfen. Welche genau dazu zählen, ist nicht bis ins letzte Detail geklärt. Klar anerkannt sind das allgemeine Gewaltverbot (keine militärische Gewaltanwendung), das Verbot des Völkermordes und die Einhaltung der elementaren Menschenrechte. In der Schweiz werden zudem das Folter-, und Sklavereiverbot sowie das Verbot der Rückschaffung von Flüchtlingen, wenn diese im Heimatland gefährdet sind (Non-Refoulment-Prinzip), als zwingende Völkerrechte angesehen.

Die wichtigste internationale Rechtsquelle stellt die Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta) dar, welche nach dem zweiten Weltkrieg 1945 entstand. Ihre wichtigsten Ziele sind die Sicherung des Weltfriedens, die Förderung der internationalen Zusammenarbeit und der Schutz von Menschen- und Völkerrechten. Das humanitäre Völkerrecht beinhaltet alle Bestimmungen, die in Kriegen oder anderen militärischen Konflikten die Bevölkerung, Umwelt und Infrastruktur des betroffenen Gebietes schützen sollen. Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, welche den internationalen Umgang mit Flüchtlingen regelt, gehört ebenfalls dazu.

Neben der innerhalb der gesamten UNO (Vereinte Nationen) gültigen Charta gibt es weitere, regionale Menschenrechtsabkommen. Diese sind jeweils nur für die unterzeichnenden Staaten verbindlich. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) wurde 1974 von der Schweiz unterzeichnet. Die 47 unterzeichnenden Staaten (alle müssen Mitglieder des Europarates oder der EU sein) anerkennen die Werte und Richtlinien der Konvention. Die wichtigsten Inhalte der EMRK sind die Achtung der Menschenrechte sowie weitere Rechte wie das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit, faire Verfahren sowie die Verbote von Folter, Sklaverei und Zwangsarbeit. Auch die Meinungsäusserungsfreiheit ist Teil der EMRK.

Wozu internationales Recht?

Die internationalen Völkerrechte gewährleisten, dass die unterzeichnenden Staaten die Menschenrechte einhalten, was eine wichtige Grundlage für die internationale Zusammenarbeit in vielen Bereichen ist. Völkerrechtliche Verträge regeln das internationale Zusammenleben und schaffen gleiche Rechtsnormen für alle. Die dadurch entstehende Rechtssicherheit vereinfacht die Zusammenarbeit. Besonders das Erstellen von neuen Verträgen ist leichter, da sich jeder Staat auf die gleichen geltenden Rechte abstützen kann.

Kritik am internationalen Recht

Das Völkerrecht ist nicht demokratisch legitimiert. Da es von Regierungsmitgliedern der Staaten erstellt und unterzeichnet wurde, entspricht es nicht immer dem Willen der Bevölkerung. Oftmals kann das Volk auch nicht über internationale Verträge abstimmen, was gegen das Souveränitätsprinzip (Selbstbestimmung des Volkes) verstösst. Auch die Umsetzung erfolgt durch die Regierungen, wodurch die Gewaltentrennung fehlt, welche zu den Bestandteilen einer Demokratie als Rechtsstaat gehört. Diese fehlende Mitwirkung kommt auch daher, dass das Völkerrecht ursprünglich für Staaten gedacht war. Je länger je mehr bezieht es sich aber auf Einzelpersonen und schreibt ihnen Rechte und Pflichten vor. Diese Einbussen der Gewaltentrennung und der Selbstbestimmung beeinträchtigen die Grundsätze der direkten Demokratie.

Aktuelle Anwendung der Rechte in der Schweiz

Die Schweiz kennt auf allen drei Verwaltungsebenen (Bund, Kantone und Gemeinden) eigene Gesetze. Bei Widersprüchen gilt immer das höhere Recht, also Bundesrecht vor kantonalem Recht und dieses wiederum vor Gemeinderecht. Welche Ebene für welche Regelungen zuständig ist, steht in der Bundesverfassung. Alle diese nationalen Rechtsordnungen ergeben das Landesrecht. Die völkerrechtlichen Verträge können nicht klar in diese Abstufung eingeteilt werden. Das Mitspracherecht der Bevölkerung beim Beitritt zu einem internationalen Abkommen ist unterschiedliche und an den Inhalt gebunden. Als bekanntes Beispiel gilt die Abstimmung über den EU-Beitritt. Diese wurde notwendig, da der Beitritt zu einer supranationalen Organisation wie der EU dem obligatorischen Referendum untersteht.

Bei Konflikten zwischen Völkerrecht und Schweizer Landesrecht haben nur die zwingenden Völkerrechte Vorrang gegenüber der Bundesverfassung. Artikel 5 Absatz 4 der Schweizerischen Bundesverfassung schreibt dem Bund und den Kantonen vor, das Völkerrecht einzuhalten. Wie bei Konflikten von nicht zwingendem Völkerrecht mit dem Landesrecht vorzugehen ist, wird aber nicht geregelt. Gemäss dem Bund gehe grundsätzlich das Völkerrecht vor, da man nur so das Ausland als Vertragspartner gerecht behandle. Das Bundesgericht hält sich bei seinen Urteilen ebenfalls an diesen Grundsatz, indem jüngere, internationale Staatsverträge älteren Gesetzen des Bundes vorgezogen werden. Es gibt aber auch Entscheide des Bundesgerichts, bei denen das Bundesgesetz über dem Völkerrecht steht. Das ist aber nur dann der Fall, wenn eine Verletzung des Völkerrechts durch das Bundesgesetz bewusst in Kauf genommen wird (Schubert-Praxis) und dabei keine Menschenrechte verletzt werden (PKK-Praxis).

Ungültige Volksinitiativen

Verstösst eine Initiative gegen zwingendes Völkerrecht, muss das Parlament (also [[Nationalrat]] und Ständerat) sie gemäss Bundesverfassung für ungültig erklären. Bisher wurden die Verbote von Völkermord, Sklaverei und Folter sowie das Non-Refoulment-Prinzip als solche zwingenden Gesetze behandelt. Weitere Völkerrechte, wie die internationalen Menschenrechte (EMRK, UN-Pakte) sind nicht Teil dieser Prüfung. Der Bund geht jedoch davon aus, dass die Grundrechte der Schweizer Bundesverfassung, welche von Initiativen auch eingehalten werden müssen, mit den Kernpunkten dieser internationalen Abkommen übereinstimmen.

Problematik von gültigen eidgenössischen Volksinitiativen

Es ist möglich, dass das Volk eine Volksinitiative annimmt, welche nicht gegen zwingendes, aber gegen sonstiges Völkerrecht verstösst. In einem solchen Fall treten bei der Umsetzung Probleme auf. Wird die Initiative wie gefordert eingeführt, verletzt die Schweiz gewisse internationale Abkommen. Werden diese beachtet, setzt die Regierung wiederum die Initiative nicht korrekt um und missachtet den Willen der Bevölkerung. Diese Problematik wird aktuell diskutiert. Die folgenden eidgenössischen Volksinitiativen der letzten Jahre wurden für gültig erklärt und vom Volk angenommen, sind jedoch in der Umsetzung problematisch:

  • Die Volksinitiative „für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungs-Initiative)“ wurde vom Volk 2010 angenommen. Sie verlangt, dass in der Schweiz lebende Ausländer ausgewiesen werden, wenn sie ein schweres Delikt begehen z. B. Gewaltdelikte oder Drogenhandel). Die Vorlage zur Umsetzung wurde im Mai 2015 verabschiedet. Die Initiative wurde von Gegnern als Verstoss gegen das Non-Refoulment-Prinzip, welches zum zwingenden Völkerrecht gehört, gesehen. Das Bundesgericht entschied 2012, dass eine automatische Ausschaffung nicht zulässig sei, und prüft weiterhin jeden Einzelfall, um Ausschaffungen gegebenenfalls auch abzulehnen. Als Folge dieses Entscheides lancierte die SVP die Durchsetzungsinitiative, über welche am 28. Februar 2016 abgestimmt wird. Der Bundesrat wird erst nach dieser Abstimmung entscheiden, ob die Ausschaffungsinitiative gemäss der verabschiedeten Umsetzungsvorlage in Kraft tritt.
  • Die Verwahrungsinitiative (Volksinitiative „Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter“) wurde 2004 vom Volk angenommen und wird seit 2008 umgesetzt. Sie verlangt die lebenslange Verwahrung von nicht therapierbaren und extrem gefährlichen Sexual- und Gewaltstraftätern. Bisher gab es jedoch erst ein rechtskräftiges Urteil einer solchen lebenslangen Verwahrung. Dabei wird gegen die EMRK verstossen, welche eine regelmässige Überprüfung der Gründe der Inhaftierung fordert.
  • Über die Volksinitiative „Gegen den Bau von Minaretten“, bekannt als Anti-Minarett-Initiative, stimmte die Bevölkerung 2009 ab und nahm sie an. Damit sollte in der Bundesverfassung festgelegt werden, dass der Bau von Minaretten verboten sei. Gegner kritisierten, die Initiative verstosse gegen die Religionsfreiheit. Ob das Verbot des Baus von Minaretten nicht lediglich eine Einschränkung des Rechts auf Glaubens- und Gewissensfreiheit darstellt, ist Interpretationssache. Seit dem Bundesgerichtsentscheid gegen die automatische Ausschaffung 2012 ist denkbar, dass auch das Bauverbot für Minarette nicht in jedem Fall eingehalten werden wird. Grund dafür ist, dass das Bundesgericht mit seinem Entscheid bestätigt hat, dass es völkerrechtliche Verträge teilweise neueren Verfassungsartikeln vorzieht, auch wenn diese nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstossen.
  • Aktuell werden die bilateralen Verträge mit der EU stark diskutiert, da die 2014 knapp angenommene Initiative „Gegen Masseneinwanderung“ gegen das Abkommen über die Personenfreizügigkeit verstösst, welches Teil der Bilateralen I ist. Nach der Annahme der Initiative laufen derzeit die Gespräche mit der EU. Bisher zeigt sich diese jedoch nicht kompromissbereit und schliesst aus, die bilateralen Verträge ohne das Abkommen über die Personenfreizügigkeit weiterzuführen.

Bisheriges Vorgehen und laufende Massnahmen

Grundsätzlich müssten bereits jetzt völkerrechtliche Verträge gekündigt werden, wenn eine gegensätzliche Volksinitiative mit widersprüchlichem Inhalt angenommen wird. Dies ist jedoch aufgrund des gewaltigen Umfangs dieser Verträge bisher nicht geschehen, da die Verhältnismässigkeit nicht gegeben war. Die Auswirkungen wären weitreichender, als von der Initiative eigentlich verlangt. Laut Bundesrat ist beispielsweise eine Kündigung der EMRK undenkbar. Die 2015 von der SVP lancierte Volksinitiative „Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)“ wurde im Februar 2015 vom Bund für gültig erklärt. Bis im September 2016 läuft die Unterschriftensammlung. Ziel der Bemühung ist gemäss SVP, die Volksrechte der Bevölkerung, wie z.B. das Recht auf Selbstbestimmung, zu erhalten. Dazu will sie das Verhältnis von Landes- und Völkerrecht klären und dabei die Bundesverfassung als oberste Rechtsquelle festlegen. Einzig zwingendes Völkerrecht soll nach wie vor über der Bundesverfassung stehen. Nicht-zwingendes Völkerrecht würde damit der Bundesverfassung unterstehen. Damit wären bestehende, aber auch neue Staatsverträge gefährdet. Eine Kündigung der EMRK wird von der SVP nicht ausgeschlossen, sei aber nicht Ziel der Initiative. Zudem wäre dieser Schritt nur nötig, sollte der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht eine zukünftig angenommene Volksinitiative ablehnen. Solange jedoch keine Änderung der Stellung des Völkerrechts gesetzlich verankert wird, wird die Umsetzung der problematischen Volksinitiativen gemäss bestehender Praxis weitergehen. Als Folge davon werden weiterhin Kompromisse bei der Umsetzung getroffen werden, welche Teilverstösse gegen nationale sowie internationale Rechtsvorschriften zur Folge haben.

Internationale Sanktionen

Beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) kann jeder Klage gegen einen Staat einreichen, welcher gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstösst. Mit der Unterzeichnung der EMRK hat sich die Schweiz verpflichtet, die Urteile des EGMR zu befolgen. Der EMGR kann Massnahmen (z.B. Gesetzesänderungen) fordern oder Geldstrafen verhängen, welche der schuldige Staat den Betroffenen zu leisten hat.

Verstösst ein Land wiederholt gegen Menschenrechte, kann der Sicherheitsrat der UNO Wirtschafts- und Handelssperren gegenüber diesem Land verhängen. Somit sollen Verstösse ohne Waffengewalt bestraft werden.

Der internationale Strafgerichtshof kümmert sich um die schwersten Vergehen im Völkerstrafrecht, welche die gesamte internationale Gemeinschaft betreffen. Dazu gehören Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen oder verbotene Angriffshandlungen. Dabei kann er jedoch nicht Staaten, sondern nur individuelle Personen verurteilen (im Gegensatz zum EGMR). Zudem müssen die Täter Bürger eines Landes sein, welches das sogenannte Rom-Statut unterzeichnet hat (aktuell sind es 123 Staaten, die Schweiz hat es 2002 unterzeichnet) oder die Tat muss in einem solchen Land begangen worden sein, damit der internationale Strafgerichtshof darüber richten kann. Dies ist problematisch, da unter anderem die USA, China, Russland, Nordkorea, Syrien und weitere Staaten das Rom-Statut nicht unterzeichnet (oder die Unterzeichnung zurückgezogen) haben.

Mehr Informationen zur internationalen Zusammenarbeit der Schweiz finden Sie im Text "Die Schweiz in Internationalen Organisationen"

Mehr zur Gerichtsbarkeit der Verfassung finden Sie im Text "Verfassungsgerichtsbarkeit der Schweiz"


Literaturverzeichnis [ ein-/ausblenden ]


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Non-Refoulment-Prinzip

Dieses Prin­zip ist so­wohl im UNO Men­schen­rechts­ab­kom­men, in der Schwei­ze­ri­schen Bun­des­ver­fas­sung sowie in wei­te­ren völ­ker­recht­li­chen Do­ku­men­ten (bei­spiels­weise der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­tion von 1951) fest­ge­hal­ten. Die Aus­lie­fe­rung von Per­so­nen ist aus­ge­schlos­sen, wenn diese in ihrem Staat mit der Ver­let­zung sei­ner Men­schen­rechte be­droht sind. Dazu gehören neben Fol­ter all­ge­mein Ver­let­zun­gen der Men­schen­rech­te, wie jeg­li­che Dro­hun­gen gegen Leben und Frei­heit auf­grund von Ras­se, Re­li­gion, Staats­an­gehö­rig­keit, be­stimm­ter so­zia­ler Zu­gehö­rig­keit oder po­li­ti­scher Ü­ber­zeu­gung.

Die Ab­sätze 2 und 3 von Ar­ti­kel 25 der Schwei­ze­ri­schen Bun­des­ver­fas­sung lau­ten wie folgt:

2. Flücht­linge dür­fen nicht in einen Staat aus­ge­schafft oder aus­ge­lie­fert wer­den, in dem sie ver­folgt werden.

3. Nie­mand darf in einen Staat aus­ge­schafft wer­den, in dem ihm Fol­ter oder eine an­dere Art grau­sa­mer und un­mensch­li­cher Be­hand­lung oder Be­stra­fung droht.

Bei der mo­men­ta­nen Flücht­lings­si­tua­tion in Eu­ropa spielt das Non-Re­foul­ment-­Prin­zip eine grosse Rol­le.

Supranationale Or­ga­ni­sa­tio­nen

Supranationale Or­ga­ni­sa­tio­nen sind in­ter­na­tio­nale Or­ga­ni­sa­tio­nen mit spe­zi­el­len Merk­ma­len. Sie kön­nen für die Mit­glie­der ver­bind­li­che Be­schlüsse treffen.

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